Acción popular

Artículo de la revista EL NOTARIO DEL SIGLO XXI Nº67 MAYO-JUNIO 2016

El inicio de las investigaciones judiciales, incluido el ingreso en prisión del principal dirigente del llamado Sindicato Colectivo de Funcionarios “Manos Limpias” y la sospecha de que el ejercicio por esta organización de la acción popular podía haber servido para la extorsión de algunos querellados, ha reabierto el debate sobre la institución procesal que permite a cualquier ciudadano interponer una querella para perseguir un delito supuestamente cometido, aunque no le afecte como perjudicado.
Desde algunas instancias se ha llegado a pedir la supresión de la acción popular y confiar el monopolio de la acción penal al Ministerio Fiscal, como sucede en la mayoría de “los países de nuestro entorno”, socorrida referencia argumental frente a aquellas peculiaridades españolas que no coincidan con la generalidad de los sistemas de otros países próximos, en la geografía o en la cultura. No creo que la circunstancia de constituir una singularidad española pueda servir para postular la desaparición de la acción popular; si se me permite la broma, por esa vía podríamos acabar con la paella. Todo lo contrario, en este aspecto deberíamos seguir el ejemplo de los británicos, que mantienen y defienden sus especiales instituciones y costumbres e imponen el respeto de las mismas a propios y ajenos.

“Una conclusión parece razonablemente asumible: no es procedente, en ningún caso, la supresión de la acción popular”

Cierto es que las desviaciones y abusos en el ejercicio de la acción popular, como en cualquier otra institución, comprometen su imagen y deben ser remediados, pero si se reconoce como útil y provechosa para los fines a que sirve (la participación de los ciudadanos en la administración de justicia) lo que hay que hacer es prevenir y en su caso, corregir aquellas malas prácticas, porque hacer lo contrario, es decir, suprimir la acción popular podría ser absurdo. Al hilo de esta reflexión no me resisto a contar una anécdota universitaria, que he visto reproducida en ocasiones, pero de la que fui testigo presencial: En 1956 el Catedrático de Derecho Internacional Público, D. Antonio de Luna, de la entonces llamada Universidad Central, además de Complutense, se refería en una de sus clases a las criticas que recibía en España la Organización de las Naciones Unidas, creada apenas una década antes, postulándose su desaparición, argumentando que se había convertido en un instrumento de dominación política de las cinco grandes potencias, entre las que estaba la Unión Soviética. Pues bien, para salir al paso de esa pretensión extrema y al tiempo que reclamaba una reforma de la Organización Internacional, el profesor dijo “suprimir la ONU sería tan absurdo como si un jefe, exasperado por las faltas de ortografía que pone la mecanógrafa, arrojase la máquina de escribir por la ventana”.
Además, en el momento presente para suprimir la acción popular sería necesaria la reforma del artículo 125 de la Constitución que, recogiendo un antiguo derecho de los ciudadanos españoles, les reconoce, al más alto nivel normativo, la posibilidad de ejercerla. Una primera conclusión parece razonablemente asumible: no es procedente, en ningún caso, la supresión de la acción popular. Y ello, además, por razones prácticas y socialmente estimables; no siempre los perjudicados por un delito están en condiciones sociales y económicas de ejercer su derecho a la acusación particular, mediante la comparecencia en la instrucción y eventualmente, en el juicio oral, asistidos de Abogado y representados por Procurador de los Tribunales, con lo que, de hecho, el Fiscal, al que corresponde principalmente la acción pública, queda en la mayoría de los casos como único ejerciente de la acusación y, también hay que decirlo, en la inmensa mayoría de los casos es suficiente para asegurar la persecución del delito, proteger los derechos de las víctimas y respetar las garantías de los delincuentes. Pero ello no quiere decir que estorbe que, junto al Fiscal, los ciudadanos, aunque no sean víctimas del delito, puedan cooperar en el ejercicio de las acciones penales y, al paso que se refuerza la eficacia del sistema acusatorio, se suple cualquier deficiencia o simplemente error, en la actuación del Ministerio Público. Hay que recordar que esto ya ha sucedido en alguna ocasión relevante en que la intervención de la acusación popular sirvió para impedir la impunidad de algún delito, como veremos más adelante.

“Sin necesidad de entrar en el debate sobre el acierto de estas doctrinas jurisprudenciales que hemos recordado, otra conclusión asumible es la de que el legislador es el que puede adoptar cautelas tendentes a impedir que la acción popular sea ejercitada de manera arbitraria o como instrumento de presión”

Cuestión distinta es que resulte conveniente arbitrar cautelas para dificultar los abusos y especialmente la instrumentación de la acción popular para fines distintos de los que le son propios y, en algún caso, ilícitos. Hasta ahora lo que se viene postulando son formulas dirigidas a restringir el ejercicio de esta institución de participación ciudadana en el proceso penal y con ello, en la Administración de Justicia. Es más, ya se ha producido alguna restricción por vía jurisprudencial, como recordaremos a continuación.
Con base en la omisión de referencia expresa a la acusación popular en el artículo 782.1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, al establecer que “Si el Ministerio Fiscal y el acusador particular solicitaren el sobreseimiento de la causa por cualquiera de los motivos que prevén los artículos 637 y 641, lo acordará el Juez, excepto en los supuestos…” que fija el propio precepto, “en que devolverá las actuaciones a las acusaciones para calificación”, la Sala Segunda del Tribunal Supremo, en la Sentencia núm. 1045/2007, de 17 de diciembre, dictada en Recurso de Casación núm. 315/2007, entendió que, en el marco del procedimiento abreviado, no cabía abrir el juicio oral a instancia exclusivamente de la acusación popular, sentando un criterio, en el llamado “Caso Botín” que reduce, en esta clase de procesos, las funciones de la acusación popular. Esta doctrina fue objeto de una matización en la Sentencia núm. 54/2008, de 8 de abril, dictada también por la Sala Segunda del Tribunal Supremo, en Recurso de Casación núm. 408/2007, en la que, en el llamado “Caso Atutxa”, entendió que la referida restricción a la actuación de la acusación popular no era aplicable, ya que, al tratarse de un delito de desobediencia (el cometido al negarse el Presidente del Parlamento vasco a ejecutar la resolución judicial que había ordenado la disolución de un Grupo Parlamentario) “carece, por definición, de un perjudicado concreto susceptible de ejercer la acusación particular, con lo que cobra importancia la función de la acción popular, sin que la restricción de su función, en esta clase de delitos encuentre justificación en ningún precepto legal”. Por lo tanto, cuando el perjudicado por el delito es el conjunto de los ciudadanos, a través de la lesión de los intereses públicos, no puede negarse a la acusación popular la posibilidad de pedir la apertura del juicio oral. También conviene recordar que en aquella ocasión fue la intervención del Sindicato “Manos Limpias” la que hizo posible, ejerciendo la acción popular, que el delito fuera sancionado, lo que vino a ser confirmado, desde el punto de vista de la protección de los derechos fundamentales, por el Tribunal Constitucional al rechazar el subsiguiente recurso de amparo, en la Sentencia núm. 205/2013 dictada en fecha 5 de diciembre. Dicho esto sin que ello afecte a la posible conducta posterior del referido Sindicato, por otra parte amparada todavía por la presunción de inocencia, sobre los hechos que están siendo objeto de investigación judicial.
Sin necesidad de entrar en el debate sobre el acierto de estas doctrinas jurisprudenciales que hemos recordado, otra conclusión asumible es la de que el legislador es el que puede adoptar cautelas tendentes a impedir que la acción popular sea ejercitada de manera arbitraria o como instrumento de presión, como ha sucedido en alguna ocasión, al menos de forma indiciaria, cuando a ella acuden instancias políticas, pero no con restricciones que pudieran desnaturalizar la institución.

“El autor no apoya el criterio, que por algunos se propugna, postulando la generalización de la “Doctrina Botín”, en el sentido de que sea la ley la que, en toda clase de procesos, prive al acusador popular de la facultad de pedir la apertura del juicio oral, con lo que alcanzamos una tercera conclusión, la de que en aquellos procesos en que se admita la acción popular debe serlo en plenitud”

Que al legislador ordinario corresponde establecer la forma de ejercicio de la acción popular, lo ha reconocido el Tribunal Constitucional, entre otras, en la STC 280/2000, de 27 de noviembre, en la que se dice “…en el propio título constitucional que hace referencia explícita a la acción popular (art. 125 CE) se introduce, como elementos de su supuesto, el de que sea la ley la que haya de determinar los procesos penales en los que deba existir, hemos afirmado en la citada STC 64/1999, de 24 de junio, que la Constitución en ese precepto -art. 125 CE- abre a la ley un amplio espacio de disponibilidad, sin precisa limitación, para que en relación con determinados ámbitos jurisdiccionales o tipos distintos de procesos la acción popular pueda, o no, establecerse. Y en atención a tales circunstancias este Tribunal ha declarado que es perfectamente adecuado a dicho precepto constitucional que en determinados procesos no exista tal acción” (en el caso referido se trataba de un proceso ante la jurisdicción militar) ahora bien -añado yo- lo que podría no ser constitucional es mantener la acción popular pero con tales limitaciones que la hiciera perder su naturaleza, como ya hemos adelantado.
Por lo expuesto, no puedo apoyar el criterio, que por algunos se propugna, postulando la generalización de la “Doctrina Botín”, en el sentido de que sea la ley la que, en toda clase de procesos, prive al acusador popular de la facultad de pedir la apertura del juicio oral, con lo que alcanzamos una tercera conclusión, la de que en aquellos procesos en que se admita la acción popular debe serlo en plenitud.
Llegado el momento de analizar si el momento actual de la legislación española puede considerarse suficientemente garantizada la seguridad jurídica, en el caso de la intervención en el proceso penal de la acusación popular, la respuesta, a mi juicio, ha de ser positiva, porque en la Ley de Enjuiciamiento Criminal y en el Código Penal hay suficiente arsenal para prevenir abusos al momento de interponerse la querella y corregirlos después del proceso, en su caso. En efecto, los artículos 280 y 281 de la LECrm. al establecer como regla general la prestación de la fianza “en la cuantía que fijare el Juez o Tribunal para responder de las resultas del juicio”, de la que solo se excluye al ofendido sus herederos o representantes legales, y en los delitos contra la vida, el cónyuge, o persona equivalente, los ascendientes y descendientes, colaterales en segundo grado, los herederos de la víctima y los padres, madres e hijos del delincuente, así como las Asociaciones de Víctimas cuando éstas lo autoricen, confiere amplias facultades al órgano jurisdiccional para analizar y ponderar las circunstancias de todo orden que permitan valorar si la querella del extraño al delito presenta caracteres que pudieran despertar la fundada apreciación de que sirve a intereses que no son estrictamente los públicos y en base a eso se puede fijar, con prudencia pero con realismo, un depósito que garantice hasta donde es razonable el perjuicio que pueda ocasionar una acusación injusta o inveraz.

“La última conclusión es la de que, aunque con alguna reforma aconsejable, los instrumentos legales para prevenir y sancionar abusos en el ejercicio de la acción popular, son suficientes”

Si ese primer filtro se supera, la instrucción sigue adelante y se llega al sobreseimiento, aparte de la indemnización civil compensatoria del perjuicio económico, los artículos 456 y 457 del Código Penal tipifican la acusación y denuncia falsas ya sea porque se faltó a la verdad fingiendo el delito o calificando los hechos de manera temeraria para provocar artificialmente la actuación investigadora del órgano jurisdiccional competente y lo hace con suficiente dureza en las penas previstas como para servir de disuasión y, en último extremo, sanción del querellante.
Incluso hay que destacar que en el nº 2 del artículo 456 CP se prevé, por un lado que se haya producido el sobreseimiento o archivo de manera firme y, por otro, que el propio órgano jurisdiccional proceda de oficio cuando haya indicios bastantes de la falsedad de la imputación, sin perjuicio de la actuación del propio ofendido.
Queda, sin embargo, un pequeño hueco que tal vez fuera bueno rellenar y es el de la sentencia absolutoria, cuando del contenido de la misma se evidencia la falta de fundamento de la imputación, extremo en el que podría hacerse una previsión legal para que el Fiscal hubiera de pronunciarse al respecto, cuando concurra la circunstancia de que haya sido solo la acusación popular la que ha sostenido la imputación del supuesto delito, todo ello para que, en definitiva, el Juzgado o Tribunal que conoció de la causa pueda también ordenar, cuando fuera procedente, la actuación de oficio contra el querellante temerario.
La última conclusión es la de que, aunque con alguna reforma aconsejable, los instrumentos legales para prevenir y sancionar abusos en el ejercicio de la acción popular, son suficientes.

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